magyar kisebbség
nemzetpolitikai szemle

       folyóiratok   » Magyar Kisebbség
    szerzők a b c d e f g h i j k l m n o p r s t u v w z  
  keresés á é í ó ö ő ú ü ű a â î s t
  összes lapszám» VII. ÉVFOLYAM - 2003. 1. (27.) SZÁM - REGIONÁLIS POLITIKA ÉS TERÜLETFEJLESZTÉS ROMÁNIÁBAN
 
 


| észrevételeim
   vannak

| kinyomtatom
| könyvjelzőzöm



   


Magyar Kisebbseg

Perger Éva

Gondolatok Horváth Réka - Veress Emôd:
Regionális politika és területfejlesztés Romániában
című tanulmánya kapcsán

A tanulmány fô célja a regionális politika és területfejlesztés romániai helyzetének leírása és javaslatok megfogalmazása a továbbfejlesztés irányaira. A tanulmány elsô két fejezete - az Európai Unióra, illetve az európai országokra való kitekintés - nyilvánvalóan ez utóbbi célt szolgálja. A kísérôlevél szövege arra is utal, hogy - a szerzôk szándékai szerint - egy vitaindítót tartunk a kezünkben, mely sokkal inkább arra törekszik, hogy problémákat, gondolatokat vessen fel, mintsem hogy egy következetes, minden részletre kiterjedô elemzést, értékelést és javaslatot adjon. A zárógondolatok között megjelenik, hogy a szerzôk szerint további kutatómunkára van szükség a téma kapcsán, és csak e munka befejezése után lesz mód kiérlelt javaslatok megfogalmazására. Véleményemben éppen ezért nem az adott tanulmány kritikájára, értékelésére helyezném a hangsúlyt, hanem inkább arra, hogy milyen javaslataim lennének a tanulmány továbbfejlesztésére, milyen további kutatómunkát tartanék hasznosnak egy kiérlelt álláspont kialakításához.

1. Európai követelmények

Alapvetôen helyes az a megállapítás, hogy az Európai Unió szabályozása nem tartalmaz direkt módon "elôírásokat" a tagországok közigazgatására vagy területi politikájára nézve. Érthetô, hogy a szerzôk e tény kihangsúlyozásával kezdik, hiszen nagy valószínűséggel Romániában ugyanaz a helyzet, mint hasonló körülmények között Magyarországon volt. A regionalizmus híveinek legfontosabb érve valamiféle homályos utalás erre vonatkozó EU-követelményekre, elvárásokra. Nagyon fontos tehát, hogy pontosan körüljárjuk, hogy mi az, amit valóban - jogi értelemben - szabályoz az EU (és aminek meg kell felelniük a majdani tagoknak is). Azt is érdemes azonban számba venni, hogy e szabályozásnak milyen közvetett hatásai lehetnek egy csatlakozni szándékozó ország területi politikájára és közigazgatására. Nem téveszthetjük szem elôl azt sem, hogy az EU sok esetben nem "direkt" jogszabályokat alkalmaz - ha el akarja érni, hogy a tagországok bizonyos területeken hasonuljanak - hanem "puhább", indirektebb eszközöket. E "puha" eszközök körébe tartoznak a Bizottság "ajánlásai", "javaslatai", melyek közül szinte direkt módon hatnak azok az "elvárások", melyeket a csatlakozás folyamatában igen gyakran megfogalmaznak a tagjelölt országok felé. (A területfejlesztés területérôl ilyen "elvárás" volt, például, hogy Lengyelország kivételével, ahol már léteztek önkormányzati régiók, egy regionális operatív program kidolgozását "várták el" a nemzeti fejlesztési terv keretében, azaz nem készülhetett operatív program valamennyi NUTS2 régióra). E "puha" eszközök működésérôl, várható hatásairól mindenképpen érdemes lenne valamilyen összegzést, elemzést készíteni, esetleg éppen a csatlakozás folyamatában már elôbb álló országok tapasztalatainak felhasználásával.

Igaz tehát, hogy nincs direkt uniós szabályozás sem a tagországok közigazgatásra, sem a területfejlesztési politikájára vonatkozóan, de az is igaz, hogy az Unió - közvetett módon - mind a közigazgatási rendszerre, mind a területfejlesztési célokra, az eszköz- és intézményrendszerre, valamint a célok megvalósításának lehetôségeire erôteljesen hatással van.

A közigazgatás még mindig tabutéma az Unióban, mégis megindult e téren is egy standardizálási folyamat. E folyamat egyrészt egy spontán hasonulás eredménye. A közös politikák közvetlenül érvényesülô jogi keretei, a közösségi politikák alkalmazására vonatkozó szabályozás, valamint az európai uniós alapelveknek való megfelelés követelménye azt eredményezi, hogy az EU-s országok közigazgatási struktúrája bizonyos értelemben hasonul. Ez utóbbira a legjobb és legszemléletesebb példát éppen a strukturális politika által kiváltott hatások adják. E területen az alapelvek érvényesítésének követelménye és az eljárási szabályok alkalmazása jelentôs változásokat indukált az egyes országok közigazgatásában is. Az államigazgatás területi szerveinek rendszere átalakult, hagyományosan centralizált modellt képviselô országokban megindult egy decentralizációs folyamat, erôsödtek a területi önkormányzati szintek, speciálisan - a strukturális alapok menedzselésével kapcsolatos feladatokra - új intézmények jelentek meg, új közigazgatási megoldások születtek, pl. a koordinációs mechanizmusok vagy a partnerség követelményeinek biztosítására. Ezt a "spontán" folyamatot felerôsíti, hogy az uniós politikában formálisan is megjelent egy olyan törekvés, hogy "közelítsék" a tagországok közigazgatási rendszereit. Elôször 1997-ben a holland elnökség alatt jelent meg az ún. "európai közigazgatási tér" fogalma. Az Unió, annak érdekében, hogy az unió állampolgárai hasonló közigazgatási környezetet találjanak az egyes tagországokban, a legkülönbözôbb formában igyekszik elôsegíteni az egyes országok közötti tapasztalatcserét, biztosítani, hogy összehasonlíthatóvá váljanak a közigazgatási szervezetek, oktatható legyen a legjobb gyakorlat, hasonuljanak az eljárásrendek stb. A közigazgatás vonatkozásában is elterjedtek az ún. "puha" eszközök, mint pl. a közlemények, ajánlások, értesítés, illetve megjelentek az egyeztetést, koordinálást, hálózatépítést lehetôvé tévô intézmények, programok. A csatlakozó országok felé pedig formálisan is megjelent ez a törekvés, hiszen az uniós felvételi követelmények között szerepel az ún. "közigazgatási alkalmasság" kérdése, bár annak csupán egy szűkített értelmezése: Legyen meg a megfelelô közigazgatási kapacitás az acquis communautaire hazai érvényesítésére. (Legyen megfelelô szervezeti struktúra, legyenek tárgyi és személyi feltételek.)

A területfejlesztés esetén nem csupán erôteljesebb, hanem közvetlenebb az Uniós szabályozás hatása. A közigazgatás átalakítására vonatkozó közösségi politika és az azt szolgáló eszközrendszer direkt módon nem létezik, a tagországoknak ma is szuverén belügye a közigazgatás megszervezése. A fejlettségbeli különbségek mérséklése, az eltérô fejlettségű államok gazdasági és szociális kohéziójának megteremtése azonban az EU - szerzôdésekben is rögzített - fô célkitűzése. E célok elérése érdekében pedig az EU a kiegyensúlyozott területi fejlôdést szolgáló közösségi politikát folytat, hosszú távú célokat tűz ki, meghatároz egy-egy idôszakra prioritásokat, és működteti az e célokat szolgáló eszközrendszert, melynek legfontosabb elemét a strukturális és kohéziós alapok támogatásai jelentik. A strukturális politika tipikus "közösségi" politika, azaz a közösen elfogadott célok érdekében az Unió és a tagországok egyaránt érvényesíthetnek önálló politikát. Az újonnan csatlakozó országok esetében azonban nyilvánvaló, hogy az ország területi felzárkóztatásában, illetve az országon belüli egyenlôtlenségek mérséklésében nagymértékben az Uniós forrásokra kívánnak támaszkodni. Az uniós programok megkövetelik a hazai társfinanszírozást, az adott országban a területfejlesztési célú költségvetési források javát ez kimerítheti, így önálló, speciális célok finanszírozására gyakorlatilag kevés eszköz jut. Míg a saját forrásból történô támogatások esetén csak az uniós célokkal való "általános" harmónia és a piaci versenyt védô támogatási szabályozás betartása a követelmény, az Unió által támogatott programok esetén létezik egy nagyon részletes Uniós szabályozás. Nem csak az alapelvek érvényesítésének követelményérôl van ez esetben szó, még csak nem is csupán az Uniós céloknak való megfelelésrôl, hanem sokszor egészen konkrét szabályozásról az intézmények és az eljárási mechanizmusok tekintetében (tervezés, programozás, végrehajtás, monitoring, értékelés, ellenôrzés intézményei és mechanizmusai). Az uniós támogatási rendszert tehát nem "kötelezô" igénybe vennie egyetlen tagországnak sem, de ha ezeket a lehetôségeket ki akarja használni, következetesen kell érvényesítenie a strukturális alapok és a kohéziós alap szabályozásának minden elôírását.

A területfejlesztésre gyakorolt áttételes hatást a tanulmány szerzôi is helyesen hangsúlyozzák. Nem értékelik azonban a szabályozás minden elemét, csupán két témát emelnek ki: a támogatások odaítélése és a hatásvizsgálatok szempontjából kiemelkedôen fontos NUTS-rendszert, és az unió térszerkezetére vonatkozó távlati célokat megfogalmazó SDEC (angolul RSDP) dokumentumot.

A NUTS-beosztás szabályozására vonatkozóan egyelôre nincs uniós jogszabály, csak egy tervezet, amelyrôl nem tudhatjuk, hogy végül milyen tartalommal fogadja majd el az Unió. (Érdemes megemlíteni, hogy éppen az Unió várható bôvülése motiválta a szabályozás-tervezet megalkotóit.) A tervezet még jelentôsen átalakulhat, hiszen a Bizottság javaslatát a tervek szerint nem csupán a Tanács hagyja majd jóvá, hanem az Európai Parlament is. A döntési folyamat részeként a tervezetet a Régiók Bizottsága 2001 novemberében tárgyalta, és kialakította véleményét. A vélemény ismeretében valószínűsíthetô, hogy a döntési folyamat elhúzódik. A Régiók Bizottsága - miközben egyetértett azzal, hogy szabályozni kellene a kérdést - komoly kifogásokat emelt a tervezettel kapcsolatban, valamint felhívta a figyelmet arra, hogy nem annyira sürgôs a szabályozás, mivel érdemes lenne a statisztikai rendszer kialakításakor tekintettel lenni az intézményi reform és a közösségi politikák átalakítása kapcsán 2006 után várható helyzetre.

A tanulmány pontosan ismerteti a szabályozás tervezetét, "következtetései" azonban érzésem szerint kiegészítésre szorulnak. A tervezet indoklásában pl. nem azt fejti ki, hogy a NUTS-rendszer egy háromszintű hierarchikus rendszerezés, csupán azt, hogy a már eddig is létezô 5 szint közül csupán az elsô háromra vonatkozóan kíván szabályozást alkotni. A NUTS4 (kistérség), és NUTS5 (település) szintű statisztikai besorolás tehát továbbra is fennmarad. A tanulmány egyébként nem csak itt, hanem máshol sem tesz említést a megyénél kisebb területi egységrôl. A "kistérségi" szint pedig alapvetô építôköve lehet a területfejlesztési, sôt bizonyos értelemben a közigazgatási rendszernek. A kistérségi beosztást, illetve a kistérségek szerepét pedig a régiókhoz hasonlóan lehet jól, egy szerves fejlôdés szolgálatába állítva, illetve rosszul, csupán szűk látókörű politikai megfontolásoktól vezérelten megoldani. Szintén a szerzôk óvatosságát jelzi, hogy a megadott adatokból nem vonják le azt a következtetést, hogy Románia területét - e szabályozás szerint - több NUTS1 statisztikai egységre lehetne osztani.

Az RSDP esetében a megfogalmazás kissé pontatlan. A késôbbiekben a tanulmányból is kiderül, ez a dokumentum nem "elôír" valamit, hanem elérni kívánt célokat fogalmaz meg. Ezek a célok pedig nem a strukturális politikára vonatkoznak, hanem a térszerkezet átalakulásában elérni kívánt célokra (területhasználat, infrastruktúrahálózat, településhálózat stb.). Ilyen értelemben ez egy "rendezési" és nem "fejlesztési" szemléletű dokumentum. Nyilvánvalóan az itt elfogadott közös célok érdekében való munkálkodás "kötelezô" a tagországok közigazgatási szereplôi számára, és az uniós közös és közösségi politikák számára is keretet ad. A tanulmány megállapítása, mely szerint e dokumentumnak "hatása lesz arra, ahogyan a szakemberek a területfejlesztési terveket megírják, megvalósítják", természetesen igaz, hiszen a fejlesztési tervek, programok elfogadásakor a Bizottság vizsgálja azt is, hogy azok mennyiben szolgálják az RDSP-ben megfogalmazott célokat.

A tanulmány egyáltalán nem utal arra, hogy az EU strukturális és kohéziós politikája, valamint támogatási rendszere Románia csatlakozásának idôpontjára várhatóan jelentôsen átalakul. Az átalakítás fô irányairól jelenleg folyik a vita, de az már ma is bizonyosnak látszik, hogy a 2006 utáni idôszakban lényegesen módosított szabályozásra kell számítanunk. Feltétlenül javaslom, hogy a változások lehetséges irányaira, illetve azok feltételezhetô hatásaira vonatkozóan külön elemzés készüljön.

2. Nemzeti megoldások

Logikájában és szerkezetében nem igazán beillesztett az európai országok közigazgatási szerkezetének tipológiájára, illetve a két kiválasztott nemzeti modell leírására vonatkozó fejezet. Érthetô a szerzôk szándéka. Nyilvánvalóan azt kívánják bemutatni, hogy mennyire sokszínű az európai tagországok közigazgatási szerkezete, illetve, hogy centralizációs történelmi hagyományokból, illetve unitárius állami berendezkedésbôl kiindulva is van mód elôbb dekoncentrációs lépésekre, majd a közigazgatás decentralizálására. Nem kerül kiemelésre azonban, hogy a munka e részében nem a területfejlesztés európai gyakorlatát, szervezeti kereteit, szabályozását ismerteti, hanem általában a közigazgatás területi struktúráját. (Itt megjegyezném, hogy a közigazgatás területi struktúrájának modellezése értelemszerűen nem jelenti általában a közigazgatási rendszerek tipizálását). A fô téma kifejtése, és az említett fejezetek beillesztése érdekében szerencsésebb lenne, ha kissé bôvebb elemzés keretében kerülne ismertetésre, hogy a közigazgatási struktúra milyen kapcsolatban van a területfejlesztéssel. A leírt országokban a régiók kialakítása és megerôsítése nyilvánvalóan azt hozta, hogy a területfejlesztési rendszer belesimult a közigazgatási rendszerbe. (A regionális önkormányzatok kapták meg a régiók területfejlesztéséhez kapcsolódó feladat és hatásköröket.) Nincs az esetleírások között azonban, olyan példa, ahol a területfejlesztés intézményrendszere továbbra is elkülönül az általános közigazgatási rendszertôl. E hiány azért zavaró, mert a szerzôk javaslata szerint Romániában - esetleg átmenetileg - továbbra is egy elkülönült rendszer fenntartása lenne szükséges.

A tipizálás mindig kicsit szubjektív kategória, ezért nem szeretném részleteiben véleményezni a szerzôk által ismertetett rendszert. (Bár személy szerint én a Horváth Gyula által leírt tipizálást érzem magamhoz a legközelebb és a leginkább olyannak, mely a területfejlesztési politika szemszögébôl elemez.) Fel szeretném hívni azonban a figyelmet arra, hogy a tipizálás vagy akár a területi szintek közötti kompetenciák és forrásmegosztás statikus leírása nem nyújt elegendô támpontot. Ha egy ország közigazgatásának továbbfejlesztési lehetôségein gondolkodunk, véleményem szerint a legfontosabb háttérismeret az európai tendenciák összefoglalása. Az ismertetett két nemzeti modell leírása már alkalmazza a történelmi megközelítést. Érdemes lenne azonban - az európai országok közigazgatásának, fejlôdésének, átalakulásának összehasonlításával - megállapítani, melyek azok a tendenciák, melyek ugyan nemzeti sajátosságokkal, de érvényesülnek szinte valamennyi országban. Meggondolandónak tartom azt is, hogy készüljön tanulmány arra vonatkozóan is, hogy a csatlakozás elôtt álló országok közigazgatása hogyan próbál alkalmazkodni az uniós kihívásokhoz, történtek-e, vagy folyamatban vannak-e közigazgatási árszervezések, és melyek ezen a téren tapasztalataik.

Érdemes lenne esetleg nyelvi szempontból átnézni a nemzeti leírásokat, mivel vannak olyan fogalmak, melyek a magyar szaknyelvben nem honosak, vagy nem értelmezhetôek. (Pl. nem tudom, mi az a talaj-elfoglalási terv, vagy a tenger használatának és alkalmasságának sémája.) Ez esetekben vagy meg kellene keresni a megfelelô magyar fogalmat, vagy magyarázatot adni, mit jelent az adott fogalom. A francia és olasz példákból levont következtetésekkel egyébként teljes mértékben egyetértek (nemzeti sajátosságok fontossága, unitárius államban is lehet dekoncentrálni, sôt decentralizálni stb.).

3-4. A regionális politika romániai rendszere.
Románia határ menti együttműködésének rendszere.

A két fejezet inkább leíró jellegű. Sajnos nem ismerem részleteiben a román rendszert, így - bár nagy érdeklôdéssel olvastam a fejezeteket - hozzátenni nem sokat tudok. E helyen inkább azokat a gondolatfoszlányokat írnám le, melyek a fejezetek olvasása közben megfogalmazódtak bennem.

Már elsô megközelítésben igen érdekesnek találtam a magyar területfejlesztési rendszerrel való hasonlóságokat és különbségeket. (Hangsúlykülönbségek a célok meghatározásában, a regionális fejlesztési tanácsok összetételének hasonlóságai és különbségei, ügynökségek jogállása, szerepe stb.) Gondolom, a romániai regionális politika számára a magyar rendszer nem feltétlenül példaértékű, de biztosan hasznos következtetéseket lehetne levonni a magyar rendszer (célok, eszközök - beleértve a szabályozást is -, intézményrendszer stb.), valamint az elért célok, továbbra is fennmaradó feszültségek összehasonlításával, elemzésével.

Az olvasott anyagból az a benyomásom támadt, hogy a romániai regionális politika alapvetôen a szűk értelemben vett gazdaságfejlesztésre koncentrál. Ha ez valóban így van, érdemes lehet egy olyan tanulmányt elkészíteni, mely érzékelteti e szemléletmód európai meghaladását. Az európai strukturális politika átalakulása ugyanis igen jól szemlélteti, hogy az uniós felfogás sokkal komplexebb. Szem elôtt tartja pl. a fenntartható fejlôdés követelményeit, így pl. "beleférnek" a regionális programokba a környezetvédelmi célú beruházások, nagyobb hangsúlyt helyez az emberi erôforrások fejlesztésére, szociális kérdések kezelésére, sôt gazdasági erôforrásként kezeli a képzést, a kultúra fejlesztését, a hagyományok megôrzését.

A régiók kialakításának szempontrendszerében helyesen hangsúlyozza a tanulmány, hogy szükség lenne arra, hogy legalább a "gazdasági" régiókat kövesse a regionális beosztás, de Románia esetében arról sem feledkezhetünk meg, hogy a "gazdasági" kapcsolatok egy része még mindig a szocialista rendszer által mesterségesen kialakított területi struktúrát követi. Valós "szerves" fejlôdés megalapozására pedig leginkább földrajzi, kulturális, történelmi meghatározottságú régiókkal lenne lehetôség.

Kissé hiányoltam a leírásból az ágazati szakpolitikák és a regionális politika közötti kapcsolatrendszer leírását, és a területfejlesztési források nagyságrendjére és eloszlására vonatkozó elemzést

A határmenti együttműködésekre vonatkozó fejezet értékelésével teljes mértékben egyetértek. Románia számára felbecsülhetetlen jelentôségűek a határ menti együttműködések (nem csupán a magyar területekkel), a magyar területekkel való kapcsolatok pedig fokozottan felértékelôdnek Magyarország EU-s csatlakozása után.

5. A regionális fejlesztés jövôje

A fejezet következtetései - véleményem szerint - helytállóak. Teljes mértékben egyetértek a továbbfejlesztésre tett javaslatok fô irányaival, a fokozatosság elvének hangsúlyozásával, illetve azzal is, hogy bár a gazdaságfejlesztési régiók kialakítása és megvalósuló fejlesztése nem ad közvetlenül megoldást az etnikai autonómia kérdéseire, de egy lépést jelenthet a magyarság helyzetének javításában, illetve a politikai kultúra átalakításában. Azok a kis lépések, melyet a tanulmány javasol, hosszú távon mindenképpen a román területi politika átalakulásához vezethetnek, amit csak felgyorsíthat az EU-s csatlakozás közelgô idôpontja. Úgy gondolom, hogy olyan tanulmányok, elemzések, melyek az európai folyamatokat, az egyes országok tapasztalatait és a jelenleg csatlakozó közép-kelet európai országok tapasztalatait összegzik, további lökést adhatnak e folyamatnak. Véleményemben javasolt kiegészítési javaslatok, felvetett gondolatok reményeim szerint segíthetik kollégáinkat ebben a munkában.

Itt szeretném megragadni az alkalmat arra is, hogy jelezzem, én személy szerint, valamint a Magyar Közigazgatási Intézet munkatársai természetesen szívesen segítik a továbbiakban más módon is a munkát, pl. más anyagok véleményezésével, szakirodalom biztosításával, képzési programokkal stb. Remélem, hogy a magyar kutatási eredmények, illetve a magyar tapasztalatok, bár közvetett módon, de jelentôsen hozzájárulhatnak az erdélyi térségek sikeres fejlesztéséhez

Budapest, 2003. március 20.


 
kapcsolódók
  » impresszum
  » a Jakabffy Elemér Alapítvány hírlapgyűjteménye
  »a Jakabffy Elemér Alapítvány erdélyi könyvtárkatalógusa
  »a Jakabffy Elemér Alapítvány erdélyi kéziratkatalógusa

további folyóiratok

» A Hét
» Altera
» Altera
» Átalvető
» Bázis
» Ellenpontok
» Erdélyi Fiatalok
» Erdélyi Gyopár
» Erdélyi Irodalmi Szemle
» Erdélyi Magyar Hírügynökség Jelentései 1983–1989
» Erdélyi Magyarság
» Erdélyi Művészet
» Erdélyi Múzeum
» Erdélyi Társadalom
» Erdélyi Tudósítások
» Glasul Minorităților
» Glasul Minorităților
» Hátország
» Helikon
» Hid
» Hitel
» Kellék
» Korunk
» Közgazdász Fórum
» Látó
» Provincia
» Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny
» Székely Füzetek
» Székely Közélet 1928-1937
» Székelyföld
» Székelység 1905-1915
» Székelység 1931-1944
» Új Kelet
» Web

 
     
 

(c) Jakabffy Elemér Alapítvány, Media Index Egyesület 1999-2019
Impresszum | Médiaajánlat | Adatvédelmi záradék